論鄉(xiāng)政管理與村民自治的有機銜接


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摘 要 廢除人民公社以后，中國農(nóng)村基層管理體制的重大變化是，鄉(xiāng)政管理與村民自治的二元并存。二者反映了國家權(quán)力與社會權(quán)力的關(guān)系，必須實現(xiàn)有機的銜接。在現(xiàn)階段，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農(nóng)村社會管理的介入程度提高和村民政策參與意識的增強，它們之間出現(xiàn)了矛盾和沖突。為此，應(yīng)為鄉(xiāng)村管理創(chuàng)造有利的宏觀環(huán)境；合理劃分鄉(xiāng)政管理與村民自治之間的權(quán)限；規(guī)范權(quán)力主體的政治行為；改進鄉(xiāng)政管理的施政方式。

自1987年《村民委員會組織法》的頒布與貫徹，村民自治在中國獲得了長足發(fā)展。但村民自治的運作與理想形態(tài)之間尚存在較大差距，以至不少人對其現(xiàn)實可行性存有疑慮，一些地方的政策選擇也有所不同。出現(xiàn)以上情況的原因，除了村民自治必須受到多種因素的制約外，還在于村民自治的運作中存在著不少的內(nèi)在矛盾，突出表現(xiàn)為鄉(xiāng)政管理與村民自治的銜接。這一矛盾實質(zhì)上反映著國家對農(nóng)村的治理形式及走向。本文試就此作一探討。

一1980年以后，中國農(nóng)村基層社會管理體制變化的一個重要特點，就是鄉(xiāng)政管理與村民自治的二元并存。過去一直延伸和介入農(nóng)村基層社會中的國家權(quán)力上收至鄉(xiāng)，鄉(xiāng)作為國家在農(nóng)村地方的基層政權(quán)，對本鄉(xiāng)事務(wù)行使國家行政管理職能，但不直接具體管理基層社會事務(wù)。在鄉(xiāng)以下的村建立村民自治組織，由其在黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下自主地管理基層社會事務(wù)。這樣，在現(xiàn)階段農(nóng)村社會，管理體制中便存在兩種相對獨立的權(quán)力：一是自上而下的國家權(quán)力，具體表現(xiàn)為在黨的政治領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)政府行政管理權(quán)，其功能是將國家行政管理傳遞到農(nóng)村社會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員領(lǐng)取國家薪金，并對上級政府負責(zé)。

二是蘊含于農(nóng)村社會之中的村民自治權(quán)，其功能是在國家有關(guān)法律范圍內(nèi)，通過村民公約等方式對社區(qū)加以自我管理。村民自治組織的領(lǐng)導(dǎo)人由村民選舉產(chǎn)生，由村民提供一定經(jīng)濟補貼，并對村民負責(zé)。因此，村民自治權(quán)直接來源于農(nóng)村社會本身。（注1）從權(quán)力的來源與功能看，農(nóng)村社會的“鄉(xiāng)政村治”的格局實際上是兩種不同的權(quán)力構(gòu)成的。這兩種權(quán)力從最終歸屬和運作目的看是一致的。其一，根據(jù)國家法律，國家權(quán)力不再是凌駕社會之上，統(tǒng)治和壓迫農(nóng)民的強權(quán)，而是代表包括農(nóng)民在內(nèi)的全體人民的利益，有效地組織和領(lǐng)導(dǎo)社會的管理權(quán)。村民自治權(quán)是由國家法律制度規(guī)定，農(nóng)村村民管理基層社會事務(wù)的權(quán)力。二者都建立在人民當(dāng)家作主的權(quán)力基礎(chǔ)之上。